[Recordar é Viver] As reformas micro: avanços na aviação civil

Armando Pinheiro Castelar
24/04/2009

Valor Econômico

Com a crise ainda sem fim à vista, a agenda de reformas micro, já sem fôlego na época das vacas gordas, ficou ainda menos prioritária. Como acontece desde o final dos anos 1980, porém, ela não parou completamente: o setor de aviação civil, por exemplo, vem passando por transformações que o têm tornado mais competitivo, em que pese o duopólio que nele se estabeleceu, e mais voltado para o bem estar do consumidor. Um marco nesse processo é a liberalização das tarifas aéreas nos voos internacionais, regra que já vale no mercado doméstico e nos voos para países latino-americanos.

As reformas micro no Brasil, da abertura comercial e da privatização às mudanças no judiciário, passando pelo programa de desregulamentação do governo Collor, sempre foram conduzidas semi autonomamente dentro dos vários governos que comandaram o país nas duas últimas décadas. Ainda que o resultado de esforços localizados e independentes, ela obedece a princípios gerais, como a transferência de decisões operacionais do Estado para o mercado e um maior equilíbrio entre os interesses de produtores e consumidores. Nesse sentido, ela é em parte pautada pela reforma da política microeconômica utilizada entre o pós II Grande Guerra e o início dos anos 1980, que privilegiava o minucioso controle estatal sobre a oferta de produtos e serviços, das barreiras à entrada (e saída, via operações hospital) à fixação dos preços, e favorecia as empresas, esperando com isso fomentar o investimento.

Essa tem sido a tônica das reformas no setor aéreo. Esse sempre foi um setor muito regulado, em todo o mundo, dada a percepção de ser um monopólio natural, no qual se tenderia à concentração de mercado e à exploração do consumidor. Além disso, há questões importantes de segurança de voo - como o receio de que a competição leve a descuidos com o estado dos aviões e os procedimentos de voo. Por fim, a partir do uso de jatos de grande porte, houve uma preocupação com o acesso ao serviço aéreo em cidades de tamanho médio, criando-se subsídios cruzados cuja manutenção requeria limites à livre competição.

Esse quadro começou a mudar radicalmente no final dos anos 1970, quando a aviação civil foi liberalizada nos EUA: as empresas ganharam flexibilidade na fixação de rotas e tarifas e nas decisões de entrada e saída do mercado, enquanto o Estado cuidava da regulação da segurança de voo. O resultado foi um forte aumento no tráfego aéreo, com queda de tarifas e aumento no acesso, este a partir do uso de aeronaves de menor porte para levar passageiros de centros menores (os chamados spokes) aos grandes centros (os hubs). Também a Europa passou por um processo de liberalização, a partir da integração comercial entre os países da União Europeia. Mais recentemente, EUA e União Europeia fizeram um acordo de "céus abertos", liberando as empresas dos dois lados do Atlântico Norte para ofertar quantos assentos quiserem, nas rotas que desejarem, com a tarifa que escolherem.

No Brasil, as reformas no setor aéreo começaram, como em outros setores, no final dos anos 1980, quando se permitiu a competição via preços, dentro de uma faixa fixada pelo regulador. A partir de 1991 se promoveram mudanças mais profundas, como a liberdade de entrada de novas empresas e destas em novas rotas, o fim da divisão de mercado na ponte aérea Rio-São Paulo (1998), a imposição de limites à concentração no controle da infraestrutura aeroportuária, e, em especial, a liberdade tarifária, com o progressivo aumento do desconto permitido sobre a tarifa básica, até sua extinção no mercado doméstico em 2001. Como em outros países, a evidência empírica mostra que também no caso brasileiro esse processo fortaleceu o setor, ampliou o uso do transporte aéreo pela população e beneficiou o consumidor em geral.

Em 2008, a liberalização tarifária foi estendida para os voos internacionais dentro da América Latina, onde as empresas brasileiras gozam de forte competitividade. Paralelamente, flexibilizaram-se as tarifas nos voos internacionais originados em outros países, conforme o Brasil celebrava novos acordos bilaterais que davam liberdade a cada regulador de determinar as tarifas dos voos partindo de seu país, em substituição ao regime anterior, que ainda prevalece em alguns casos, em que ambos os países têm de aprovar as tarifas nos voos que os ligam, independentemente da origem. Assim, nos países em que já prevalece a liberdade tarifária nos voos internacionais, essa passou a valer também nos voos destinados ao Brasil. Levantamento da Anac (Agência Nacional de Aviação Civil) mostra que na maioria dos casos isso resultou em tarifas mais baixas na perna do voo que parte desses países do que na direção oposta.

A Anac deu início esta semana à flexibilização gradual das tarifas internacionais também nos voos originados no Brasil, com taxas máximas de desconto crescentes, culminando com a total liberalização em um prazo de um ano. Como indica a Agência, no curto prazo o impacto maior deve ser sobre as tarifas cobradas pelas empresas estrangeiras que dominam as ligações entre o Brasil e uma série de países, nas quais as empresas brasileiras não têm mostrado interesse. Mas, com o tempo, a tendência é uma queda mais generalizada de tarifas, estimulando um aumento do tráfego aéreo.

O transporte aéreo é apenas uma das áreas em que o Brasil ainda mantém práticas protecionistas herdadas do período de substituição de importações. É preciso retomar o processo de reformas micro também nessas áreas. Em especial, a experiência das duas últimas décadas mostra que a liberalização não apenas não levou ao processo de desindustrialização e desnacionalização que muitos temiam, como pelo contrário estimulou um aumento do investimento e a ampliação da oferta doméstica em condições mais favoráveis para o consumidor brasileiro, entre outras coisas melhorando a distribuição de renda. Com um cenário externo adverso, o mundo devendo crescer bem menos que no último quinquênio ainda por vários anos, avançar com a agenda micro pode estimular o investimento e dar maior dinamismo à economia.

Armando Castelar Pinheiro, analista da Gávea Investimentos e professor do IE - UFRJ. Escreve mensalmente às sextas-feiras